Ирина Окладникова, первый заместитель министра финансов РФ на CNews FORUM: Цифровые технологии способствовали сокращению нецелевого использования бюджетных средств
На протяжении многих лет финансовый сектор во главе с Министерством финансов России является ведущей силой в цифровизации государственного управления. Масштаб и новаторский характер создаваемых в этой области систем позволяют считать их одними из передовых в мире. Наша страна по праву может гордиться уровнем цифровизации Федеральной налоговой службы, Казначейства и бюджетных процедур. О новых целях, применении искусственного интеллекта при составлении федерального бюджета, а также о выплатах из государственной казны в цифровых рублях рассказала на CNews FORUM первый заместитель министра финансов РФ Ирина Окладникова.
«Любую оптимизацию и экономию Минфин начинает с себя»
CNews: Пожалуйста, опишите ключевые этапы цифровизации финансово-бюджетной сферы в России: с чего всё начиналось, каково текущее положение и какие перспективы?
Ирина Окладникова: В цифровизации финансово-бюджетной сферы мы продвигаемся значительно быстрее, чем многие другие государства. Однако впереди ещё много задач. Постараюсь кратко их обозначить.
И Министерство финансов, и Федеральная налоговая служба, и Федеральная таможенная служба, и Федеральное казначейство, а также все подведомственные учреждения — активно приступили к цифровой трансформации около 15 лет назад. В 2010 году мы осознали, что в нашей работе слишком много бумажного документооборота. А он, как и любой ручной труд, выполняемый большим числом сотрудников, неизбежно ведёт к возможным ошибкам, неточностям и дополнительным временным затратам.
Процесс цифровизации Министерства финансов стартовал в 2012 году с внедрения системы «Электронный бюджет». Одновременно с Минфином на путь цифровой трансформации вступили Федеральная налоговая служба и Федеральное казначейство.
На протяжении всех последующих лет эта работа велась интенсивно: были разработаны с нуля или существенно модернизированы практически все государственные информационные системы в сфере ответственности Минфина. Речь идет о «Электронном бюджете», системе мониторинга оборота драгоценных металлов, всех платформах Казначейства, а также системах, связанных с закупками, торгами и управлением федеральной собственностью.
В результате удалось практически полностью перейти на безбумажный документооборот. Сегодня все взаимодействие происходит в цифровом виде. Это значительно упростило и ускорило рабочие процессы, свело к минимуму ошибки, вызванные человеческим фактором, а также повысило прозрачность и общую эффективность деятельности. Мы планируем и дальше развиваться в этом направлении.
CNews: Президент России Владимир Путин поставил цель создать цифровые платформы во всех отраслях экономики к 2030 году. Станет ли одна из ваших ключевых информационных систем — ГИС «Электронный бюджет» — элементом новой, более масштабной платформы?
Ирина Окладникова: Фактически, мы уже создали крупную платформу. «Электронный бюджет» представляет собой комплекс взаимосвязанных систем. Он интегрирован с системами ФНС и Казначейства, с платформой закупок и другими.
Все эти компоненты развиваются согласованно, и их главная эффективность как раз заключается в таком взаимодействии. Наша задача — продолжать их развитие.
CNews: Насколько эти планы по развитию соотносятся с динамикой ИТ-бюджета Минфина? Позволяют ли выделяемые ресурсы поддерживать необходимые темпы цифровизации министерства?
Ирина Окладникова: Политика оптимизации расходов затрагивает все ведомства, и Минфин здесь не исключение. Любые меры по экономии мы, в первую очередь, применяем к собственной деятельности.
Что касается затрат на цифровизацию, они повсеместно увеличиваются. Однако ресурсы всегда ограничены. Мы оцениваем задачи, исходя из их актуальности и значимости на данном этапе. Некоторые проекты перемещаются на более поздние сроки. Мы от них не отказываемся, а просто определяем очередность реализации.
Поэтому динамика остается положительной. Как и в других ведомствах, значительная часть бюджетных ассигнований направляется на внутреннюю и межведомственную цифровизацию, развитие сервисов государственных услуг и т.д. Но все это, безусловно, осуществляется с учетом расставленных приоритетов.
«Для нас цифровизация — это ускорение процессов, устранение ошибок и повышение точности прогнозов»
CNews: Специалисты CNews в текущем году разработали и представили детальную инфографику, посвященную системе «Электронный бюджет». По нашим расчетам, с 2014 года на ее создание было направлено порядка 10 млрд рублей, а в период 2025–2027 гг. планируется освоить еще более 3 млрд рублей. Пожалуйста, поясните, каких результатов удалось добиться с помощью этой системы в аспекте открытости целевого использования бюджетных средств?
Ирина Окладникова: Уверена, что все вложения в «Электронный бюджет» уже многократно окупились для государства.
Что означает цифровизация? Для нас — это ускорение процессов, устранение ошибок, рост точности планирования. Если говорить о расходах, цифровизация — это повышение точности и результативности использования средств, сокращение нецелевых трат, а также согласование с плановыми показателями — когда видно, соответствуют ли выделенные ресурсы поставленным задачам или, например, показатели опережают, а ресурсы отстают.
CNews: Вы упомянули о снижении объемов нецелевого использования благодаря системе. Существуют ли количественные оценки этого снижения?
Ирина Оладникова: Оценки отражены в заключениях Счетной палаты. Если сопоставить количество замечаний по исполнению федерального бюджета десять лет назад и сейчас, разница очевидна. Безусловно, нарушения, неточности и ошибки присутствуют, но масштабы нецелевого расходования средств несопоставимы.
В настоящее время мы совместно со Счетной палатой работаем над углублением цифровой интеграции наших систем. Полагаем, что это служит исключительно повышению эффективности использования средств налогоплательщиков.
CNews: Одни регионы при ведении бюджетного процесса используют сервисы «Электронного бюджета», другие — применяют собственные разработки. Каково соотношение между ними и чем, на ваш взгляд, обусловлен такой выбор?
Ирина Окладникова: 68 регионов используют нашу систему, а 17 располагают собственными решениями, разработка которых началась достаточно давно. Не было необходимости заставлять их отказываться от развития своих систем, поскольку они адаптированы к региональной специфике и в них также были инвестированы бюджетные средства.
Поэтому сейчас мы сосредоточены на синхронизации, чтобы обеспечить стандартизацию данных, интеграцию региональных систем в федеральную и наоборот. Фактически мы упрощаем взаимодействие.
Примечательно, что до этого года в законодательстве отсутствовало понятие информационного взаимодействия в финансовой сфере. В ходе весенней сессии парламент одобрил проект федерального закона, который уже подписан Президентом. Этот документ определяет, что такое «Электронный бюджет», каковы его задачи и как он взаимодействует с региональными и муниципальными системами.
На данный момент все эти вопросы урегулированы законодательно, все необходимые нормативные акты утверждены. В данном направлении мы полностью соответствуем современным требованиям и развиваемся параллельно с субъектами страны.
CNews: Какие цели в сфере импортозамещения являются для вас приоритетными на текущий момент? Что уже выполнено, что предстоит, и с какими трудностями вы встречаетесь?
Ирина Окладникова: Совершенствование системы — это одна задача, а её импортозамещение — совершенно иная. И она не менее значима и трудоёмка.
Минфин также имеет собственную программу по импортозамещению, и мы достигли существенного прогресса. Как только соответствующая цель была обозначена, мы незамедлительно приступили к её реализации. Существует масштабный план по замене импортных компонентов во всех наших системах, рассчитанный до 2030 года.
Мы последовательно замещаем программные модули, отдельные элементы и оборудование — и вся эта работа ведётся на базе обновлённой платформы «Электронный бюджет 2.0». Она полностью основана на отечественных решениях, и постепенно мы будем переносить на неё наши модули, чтобы они в полной мере отвечали установленным критериям.
CNews: Для многих специалистов в финансовой сфере одной из ключевых проблем было замещение решений Oracle. Удалось ли вам полностью перейти с продуктов этого вендора?
Ирина Окладникова: Мы решили эту задачу ещё в 2018 году, нам было несколько проще. Полностью перешли на отечественные аналоги и больше не используем Oracle.
CNews: Какую роль в развитии информационных систем Минфина играет платформа «Гостех»?
Ирина Окладникова: Мы сотрудничаем с «Гостехом». Наше развитие синхронизировано, исходя из технических потребностей.
Сама система «Электронный бюджет» не входит в его состав, она слишком масштабна. Наши информационные ресурсы занимают значительный объём. Однако мы полностью совместимы с «Гостехом», открыты для взаимодействия и по мере увеличения потребности в обмене данными будем продолжать работу с этой платформой.
«Искусственный интеллект анализирует бюджетные заявки чуть более минуты»
CNews: С 2024 года Минфин проводит пилотный проект по использованию искусственного интеллекта в бюджетном планировании. Каких результатов удалось достичь с точки зрения повышения открытости, получается ли находить нарушения? Какого рода? Приносит ли это экономическую выгоду? Окупаются ли затраты на внедрение ИИ?
Ирина Окладникова: Да, это действительно актуальная тема. Когда министр финансов Антон Силуанов (он глубоко увлечён этой идеей, внедрение ИИ крайне важно для него) поставил передо мной такую задачу два года назад, мы с коллегами испытывали сомнения, ведь Минфин, финансовые потоки, конфиденциальная информация, специфика процессов… Поначалу, кроме руководителя, никто не верил в реализуемость этого.
Но мы начали активное сотрудничество с ведущими компаниями в данной области — «Яндексом» и «Сбером». Результаты достаточно обнадёживающие.
В минувшем году мы опробовали систему с искусственным интеллектом, которая выполняет функции сотрудника Министерства финансов, обрабатывая обращения на выделение бюджетного финансирования и проверяя их соответствие государственным программам и национальным проектам. В каждом обращении необходимо корректно отразить все данные в рамках общей системы распределения бюджетных средств, учитывая установленные цели, задачи и ожидаемые результаты.
Ранее даже опытный специалист Минфина тратил на такую работу от трёх до четырёх часов. В периоды высокой нагрузки, особенно при активном формировании или корректировке федерального бюджета, ежедневно поступает порядка 400–450 подобных обращений. Таким образом, общее время обработки могло достигать недели. Все эти дни федеральные учреждения ожидали решения по своим запросам. Теперь же система справляется с анализом чуть более чем за минуту, а сотруднику остаётся лишь провести итоговую проверку.
По итогам прошлого года доля положительных отзывов сотрудников о работе системы составила 84%. В текущем году мы расширили её функционал. Сейчас завершается бюджетный цикл, после чего будут подведены окончательные итоги. Уверена, что показатель останется как минимум на том же уровне.
Также ведётся серьёзная работа по внедрению системы для оценки запросов на дополнительное финансирование, обоснования бюджетных ассигнований по статьям закупок — то есть стандартных расходов на содержание государственных органов, их закупочной деятельности и типовых субсидий. В этом направлении мы сейчас активно разрабатываем алгоритмы при поддержке «Сбера». Планируем, что данный проект будет запущен уже в процессе формирования бюджета на следующий год. Система будет помогать не только с классификацией кодов в заявках, но и с обработкой запросов на дополнительное финансирование.
Одновременно мы провели масштабную совместную работу с «Яндексом», обучив систему анализировать прогнозы по доходам. Тестирование проводилось на поступлениях НДС и неналоговых платежах. Погрешность составила всего 1,5% — это разрыв между оценкой наших опытных специалистов и расчётами системы. Это отличный результат, и мы планируем распространить данную практику и на другие виды доходов.
CNews: Допускаете ли вы в перспективе возможность выполнения каких-то задач полностью искусственным интеллектом?
Ирина Окладникова: Вероятно, некоторые рутинные операции, которые не способны негативно повлиять на процессы финансирования, можно будет передать системе. Для этого нам необходимо сначала завершить работу с нашими базами данных и алгоритмами, оставив за сотрудниками лишь финальный контрольный этап.
Однако задачи, связанные с аналитикой и прогнозированием, безусловно, останутся за людьми. Искусственный интеллект — это в большей степени помощник, «второе мнение», которое может подтвердить или оспорить оценку наших специалистов. Существует множество факторов, которые невозможно заранее заложить в алгоритмы — они меняются постоянно, и учесть это в самой системе крайне сложно.
CNews: Приведите, пожалуйста, конкретные примеры, где искусственный интеллект мог бы шире использоваться в бюджетном планировании на федеральном уровне. Например, допустимо ли с его помощью моделировать эффект от корректировки налоговой политики, разрабатывать стратегические планы, предсказывать угрозы или редкие, но значимые события, так называемые «черные лебеди»?
Ирина Окладникова: Полагаю, мы поэтапно исследуем все направления, в том числе проанализируем риски с помощью ИИ и сравним выводы алгоритма с экспертными оценками наших специалистов. Вероятно, это откроет для нас немало познавательных аспектов. Все мы подвержены человеческому фактору — можем где-то поспешить или допустить ошибку, поэтому второе, независимое мнение всегда ценно.
Если говорить откровенно, я не жду появления каких-либо «черных лебедей» в этой работе. Однако посмотрим, как всё сложится.
CNews: Какие вы видите потенциальные угрозы от внедрения ИИ в бюджетный процесс?
Ирина Окладникова: Ключевой риск связан с данными, с их доступностью. Министерство финансов относится к объектам критической информационной инфраструктуры, поэтому мы строго следуем всем установленным регулятором требованиям в этой сфере.
Главным препятствием для активного развития и внедрения технологий искусственного интеллекта является закрытый характер наших систем. Именно поэтому при создании новой платформы мы интегрируем элементы ИИ непосредственно в её ядро — это уже не внешний агент или информация, а внутренняя функциональность системы.
Это несколько ускорит процесс, но определённые ограничения сохранятся. Значительная часть статей бюджета является закрытой, и, естественно, мы не станем подключать к ним искусственный интеллект.
В открытых разделах — да, мы можем проводить тестирование и наращивать компетенции. Тем не менее, некоторые ограничения по доступу к информации останутся.
CNews: Сталкивается ли Министерство финансов с нехваткой вычислительных мощностей, необходимых для выполнения задач, связанных с искусственным интеллектом?
Ирина Окладникова: На текущий момент таких трудностей нет. Они могут возникнуть в перспективе, по мере более широкого внедрения технологий ИИ, однако на данный момент мы не прогнозируем подобных проблем.
CNews: Применяются ли сегодня технологии искусственного интеллекта для мониторинга реализации национальных проектов и целевого использования бюджетных ассигнований?
Ирина Окладникова: Безусловно, ИИ уже задействован в этой работе. Думаю, многие знакомы с нашими аналитическими панелями, которые мы создали для Правительства и субъектов РФ. Их задача — консолидация и глубокий анализ огромного массива данных из системы «Электронный бюджет», которые проходят через фильтры нашей платформы.
Система «ГАС Управление» в режиме реального времени отображает для руководства все возникающие риски, что позволяет оперативно принимать управленческие решения. В этой системе активно задействован искусственный интеллект. Кроме того, мы используем ИИ в сфере госзакупок, например, для анализа платежной дисциплины. Федеральное казначейство также активно продвигается в этом направлении.
Развитие подобных аналитических панелей напрямую способствует повышению эффективности управления — речь идет о скорости реакции ответственных лиц. Если раньше Минфину или самим ведомствам требовалось отдельно информировать о возникающих рисках или потенциальных сложностях, то теперь в этом нет необходимости.
Вся ключевая информация — контрольные показатели, рисковые факторы, причины возможного невыполнения планов — выведена на эти панели. Совершенствование систем управленческого контроля остается для нас одной из важнейших задач.
«Льгота по НДС для компаний-разработчиков программного обеспечения сохраняется на постоянной основе»
CNews: В сферу вашей ответственности также входит формирование бюджетной политики в области связи и информационных технологий. Правительство приступило к постепенному сворачиванию ранее предоставленных ИТ-сектору налоговых преференций. Ставка страховых взносов будет повышаться с 2026 года, хотя и останется льготной. Отмену освобождения от НДС для разработчиков ПО решили не проводить — на ваш взгляд, насколько длительной будет эта отсрочка?
Ирина Окладникова: Ключевая функция Минфина — это пополнение доходной части бюджета. Любые льготы, особенно установленные давно, всегда становятся предметом обсуждения.
В текущем налоговом пакете содержится ряд новых инициатив. Наиболее оживленную дискуссию вызвал именно вопрос об НДС для отечественного программного обеспечения. ИТ-отрасль проявила единство, четко и аргументированно продемонстрировав нам, как это решение может отразиться на финансовых показателях компаний. Мы видим, что отрасль динамично развивается. Однако оценка возможных финансовых последствий отмены льготы заставила нас пересмотреть первоначальные планы.
В результате, в поправках, принятых Государственной Думой во втором чтении, от этой идеи отказались, и льгота сохранена.
«Цифровой рубль призван гарантировать абсолютный контроль над расходованием бюджетных средств»
CNews: В завершение обсудим ещё один важный аспект. С 1 октября 2025 года некоторые траты федерального бюджета можно осуществлять в цифровых рублях. В сентябре текущего года Федеральное казначейство впервые перечислило заработную плату в этой форме. Поделитесь, пожалуйста, подробностями о старте новой инновационной валюты: где она уже используется, какие возникают трудности и как их преодолевают?
Ирина Окладникова: Цифровой рубль призван гарантировать абсолютную открытость и полный контроль над использованием бюджетных денег. Его цифровая природа как раз и означает, что каждый шаг становится полностью отслеживаемым и ясным. Мы уже опробовали его на различных типах расходов — от выплаты зарплат до финансирования капитальных проектов. Результаты пилотного запуска положительные.
Вся необходимая нормативная основа для его внедрения уже создана, поэтому теперь задача — расширить масштабы применения. Ограничений для использования такого формата платежей больше не существует.
CNews: Когда бизнес и обычные люди смогут ощутить первые последствия введения цифровой валюты?
Ирина Окладникова: Сейчас интерес к этому очень высок. Помимо вопросов бюджета и цифровизации, я в Минфине также курирую отдельные экономические отрасли, и для меня стало неожиданностью, что компании — получатели государственной поддержки — сами выразили готовность участвовать в этом эксперименте, реально подключиться к нему.
Это показалось удивительным, потому что обычно все стремятся, наоборот, уйти из-под контроля, перевести средства на банковские счета, ведь это связано с возможностью получать доход от их размещения. Мы годами боролись за консолидацию всех ресурсов в Федеральном казначействе, и всё равно каждый раз от разных секторов поступали просьбы: «разрешите нам выйти из-под контроля Казначейства», «дайте нам больше свободы в расходовании средств, это будет эффективнее и выгоднее».
А здесь сложилась обратная ситуация — все хотят попробовать новое. Многие получатели субсидий проявили заинтересованность.
Полагаю, активное внедрение цифрового рубля начнётся уже в следующем году, именно по инициативе самих получателей бюджетных ассигнований. Не говоря уже о заинтересованности федеральных ведомств: для них это означает упрощение процессов, прозрачность и снижение рисков возможных нарушений, которые могли бы возникнуть при использовании других платёжных инструментов.
На CNews FORUM 2025 собралось более 1500 участников. Было заслушано свыше 100 экспертных выступлений. Посетители форума смогли познакомиться с продуктами российских IT-компаний на более чем 50 выставочных стендах.
